加強(qiáng)制度建設(shè)健全決策程序

將北京城市副中心建設(shè)運(yùn)行納入法治軌道

北京城市副中心投資建設(shè)集團(tuán)有限公司黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)李長(zhǎng)利

（首都建設(shè)報(bào) 2018年10月10日刊發(fā)）

       京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。北京城市副中心是破題之作，承載著疏解提升中心城區(qū)、優(yōu)化首都功能的歷史性責(zé)任，肩負(fù)著建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的歷史使命，也是踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念的實(shí)戰(zhàn)地。這是歷史性的戰(zhàn)略選擇，我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神為指引，按照城市化的建設(shè)規(guī)律，更加努力建設(shè)好、運(yùn)行好城市副中心。

    今年是改革開(kāi)放四十周年，北京城市副中心建設(shè)可以成為新一輪改革的試驗(yàn)田。改革的目的是解決體制瓶頸問(wèn)題，破除制約發(fā)展制度性問(wèn)題，改革重點(diǎn)也從原來(lái)的外部突破、創(chuàng)新、發(fā)展，轉(zhuǎn)向內(nèi)在的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新離不開(kāi)法治的保障，法治保障將更好保證城市副中心快速、可持續(xù)發(fā)展，也是全面依法治國(guó)背景下的必由之路。因此，要在城市副中心率先形成法治化環(huán)境，建成全國(guó)法治示范區(qū)。

    一、行穩(wěn)致遠(yuǎn)需要納入法治軌道。

    北京城市副中心建設(shè)運(yùn)行中，我們面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。我們必須堅(jiān)定不移貫徹全面推進(jìn)依法治國(guó)等“四個(gè)全面”思想，創(chuàng)造性地運(yùn)用制度創(chuàng)新，深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)首都穩(wěn)定。城市副中心建設(shè)到哪里，全面深化改革攻堅(jiān)到哪里，法治建設(shè)就應(yīng)跟進(jìn)到哪里。運(yùn)用制度創(chuàng)新為城市副中心建設(shè)運(yùn)行導(dǎo)航，發(fā)揮制度的引領(lǐng)作用，確保全面有秩序的攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，不走彎路，不走岔道，引領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

    二、主體職責(zé)需要納入法治軌道。

    當(dāng)前體制下的政府四大職能均需要制度來(lái)保障，其中經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)屬于政府的間接管理職能，市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理則是政府的直接管理職能。城市副中心的功能定位和歷史任務(wù)，需要把創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)變職能用法規(guī)的形式體現(xiàn)，一些重要行政管理領(lǐng)域，尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域迫切需要先行立法，以制度保障工作進(jìn)行。城市副中心建設(shè)運(yùn)行需要充分發(fā)揮市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和公眾力量。如果這些主體沒(méi)有得到制度上的有序整合，運(yùn)行階段就會(huì)趨于碎片化。如果過(guò)度依賴行政管制工具，容易形成工具選擇上的“路徑依賴”，直接影響新工具的選擇運(yùn)用，實(shí)施成本十分高昂。因此，要以法治引領(lǐng)、規(guī)范、保障政府活動(dòng)。以法治引領(lǐng)政府活動(dòng)，就是重點(diǎn)聚焦立法和決策活動(dòng)；以法治規(guī)范政府活動(dòng)，就是重點(diǎn)聚焦執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，而以法治保障政府活動(dòng)，就是重點(diǎn)聚焦法治社會(huì)建設(shè)、法治人才培養(yǎng)、法治理念培育、法治環(huán)境營(yíng)造等要素。

    三、改革創(chuàng)新需要納入法治軌道。

    北京城市副中心肩負(fù)著新時(shí)代改革創(chuàng)新的使命，改革創(chuàng)新可以打破束縛生產(chǎn)力發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步的陳舊制度，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。這“破舊立新”體現(xiàn)的是兩種截然相反的價(jià)值理念，如何解決這個(gè)矛盾并處理好兩者的關(guān)系，是城市副中心面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。既要繼續(xù)改革創(chuàng)新，又要把改革創(chuàng)新納入法治軌道，以高超的智慧實(shí)現(xiàn)“破舊立新”的統(tǒng)一。目前，企業(yè)家和投資者既看重有沒(méi)有紅頭文件作為政策支持，也看重有沒(méi)有法律法規(guī)作為政策依托，僅僅依靠政策優(yōu)惠獲取發(fā)展動(dòng)力的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，以法治促改革、促創(chuàng)新，才能增強(qiáng)未來(lái)發(fā)展制度創(chuàng)新核心競(jìng)爭(zhēng)力。

    四、國(guó)際化、市場(chǎng)化、信息化需要納入法治軌道。

    京津冀要建設(shè)世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。北京城市副中心恰是京津冀協(xié)同發(fā)展的破題之作，著力于提高城市副中心的國(guó)際化、市場(chǎng)化、信息化、法治化水平是發(fā)展的基本途徑。京津冀地區(qū)必將是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、最具活力、貿(mào)易往來(lái)最頻繁的區(qū)域，迫切需要率先成為國(guó)際化、市場(chǎng)化、信息化、法治化地區(qū)，完善軟環(huán)境。國(guó)際化、市場(chǎng)化、信息化、法治化是一個(gè)完整的體系，其中法治化是規(guī)則和保障，法治化也是全世界通行的規(guī)則和語(yǔ)言。

    近年來(lái)，市區(qū)相關(guān)部門(mén)堅(jiān)持立良法、求實(shí)效、助改革、促善治，為推動(dòng)國(guó)際一流的和諧宜居之都建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)法治保障。在“四個(gè)全面”背景下，體制改革、職能轉(zhuǎn)變、機(jī)制創(chuàng)新離不開(kāi)法治保障，法治保障也是城市副中心深化改革順利進(jìn)行的強(qiáng)大動(dòng)力。對(duì)此，建議采用以下五個(gè)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)北京城市副中心的法治建設(shè)。

    一是完善法律法規(guī)供給機(jī)制。

    北京城市副中心是京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，屬于國(guó)家戰(zhàn)略。因此，需要建立發(fā)現(xiàn)和有效回應(yīng)法治需求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，預(yù)先在京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法框架下，尋求合理路徑，最大程度利用可利用的資源，為城市副中心作為京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)服務(wù)，推進(jìn)城市副中心綜合配套改革在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中取得實(shí)效?？梢愿鶕?jù)副中心發(fā)展的現(xiàn)實(shí)立法需求，建立近期和中長(zhǎng)期副中心立法項(xiàng)目規(guī)劃。在認(rèn)真學(xué)習(xí)研究黨的十九大精神，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展重要講話和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于城市副中心建設(shè)要求的基礎(chǔ)上，對(duì)北京城市副中心立法需求進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出急需立法項(xiàng)目建議，制定未來(lái)幾年擬制定的法律目錄。比如是否可以考慮制定“北京城市副中心建設(shè)條例”，對(duì)副中心建設(shè)過(guò)程中的管理體制、管理機(jī)構(gòu)、管理職能等重要事項(xiàng)做出進(jìn)一步明確規(guī)定，同時(shí)將戶籍、人口、房地產(chǎn)、醫(yī)療、教育、與河北廊坊北三縣的關(guān)系等涉及副中心建設(shè)的重大政策法治化。

    二是健全區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制。

    要處理好北京城市副中心建設(shè)與周邊發(fā)展關(guān)系。蔡奇書(shū)記多次要求，要深入思考城市副中心如何在疏解非首都功能上發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，輻射帶動(dòng)?xùn)|部地區(qū)發(fā)展，進(jìn)而輻射促進(jìn)廊坊北三縣的區(qū)域協(xié)同發(fā)展。城市副中心要打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展起到帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在制度上處理好與周邊發(fā)展的平衡，在制度上樹(shù)立整體的發(fā)展觀。因此，與京津冀協(xié)同發(fā)展密切相關(guān)的地方性法規(guī)應(yīng)盡可能協(xié)調(diào)一致。比如關(guān)于土地、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)等方面的法律法規(guī)，京津冀立法機(jī)構(gòu)可提前謀劃，提前通氣，提前溝通并形成一致。

    三是構(gòu)建法律資源使用機(jī)制。

    在法治統(tǒng)一前提下充分用足現(xiàn)有法律資源。一方面是在法治框架下處理好市場(chǎng)與政府作用的關(guān)系。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型新特征是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府的作用。問(wèn)題是如何平衡好二者關(guān)系，在短時(shí)間內(nèi)，政府可以集中力量把城市副中心建設(shè)成一個(gè)初具規(guī)模的新城，但建成以后城市的發(fā)展是否具有可持續(xù)性，是否充滿活力，還需要通過(guò)法治使市場(chǎng)與政府作用保持平衡。另一方面是在法治框架處理好規(guī)劃變動(dòng)與規(guī)劃?rùn)?quán)威性關(guān)系。“一張藍(lán)圖繪到底”是保證規(guī)劃得到較好實(shí)現(xiàn)，北京城市總體規(guī)劃的權(quán)威性、法定性非常重要。如果規(guī)劃有變動(dòng)，也一定是在法理依據(jù)條件下。

    四是推動(dòng)規(guī)章形成法規(guī)機(jī)制。

    對(duì)需要協(xié)同制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，可以先協(xié)同制定政府規(guī)章，既可以爭(zhēng)取地方立法的時(shí)間，又可以為人大制定地方性法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)。此外，京津冀有關(guān)部門(mén)簽訂了大量區(qū)域合作的框架性協(xié)議，很多涉及城市副中心和廊坊北三縣，涉及經(jīng)濟(jì)、科技、教育、醫(yī)療、文化等眾多方面，對(duì)其中比較成熟的、可推廣復(fù)制的規(guī)范性內(nèi)容，可考慮上升為法律法規(guī)。對(duì)于部分地方規(guī)章帶來(lái)的行政權(quán)力，建議在市委市政府的支持下，在城市副中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的帶領(lǐng)下，讓城市副中心相關(guān)區(qū)域率先在特定領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬?duì)集中行政許可權(quán)，如授予區(qū)政府在土地跨區(qū)域平衡、城市建設(shè)子規(guī)劃制定、城市管理等方面更多的行政權(quán)力。

    五是建立有法必依運(yùn)行機(jī)制。

    相關(guān)法律法規(guī)制定之后，有法必依，依法行事就是關(guān)鍵。因此要加快完善適應(yīng)改革發(fā)展要求的法律服務(wù)體系，努力打造法律服務(wù)高地；建立重大行政決策清單，嚴(yán)格執(zhí)行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和政府集體討論決定等法定程序；完善執(zhí)法程序，探索建立行政執(zhí)法公示制度，全面實(shí)施行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度；建立健全鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，積極營(yíng)造支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的社會(huì)氛圍和法治環(huán)境等。

    總體來(lái)說(shuō)，北京城市副中心屬于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的示范區(qū)，涉及體制、職能、機(jī)制等多個(gè)方面制度創(chuàng)新，這些都離不開(kāi)法治為新時(shí)代深化改革提供強(qiáng)大動(dòng)力和有力支持。相信通過(guò)多方努力、多方探索、多方論證，加強(qiáng)制度建設(shè)，健全決策程序，一定能把北京城市副中心建設(shè)運(yùn)行納入法治軌道，將城市副中心建設(shè)成為規(guī)范高效、公平正義、安全穩(wěn)定、和諧有序的法治示范城區(qū)。